Die Europäische Union und die „strategische Autonomie“ – ein schwer fassbares Konzept im Entstehen

Während die Logik der strategischen Autonomie darauf beruht, die EU als unabhängigen Pol in einer multipolaren Welt zu etablieren, bleiben die konkreten Schritte moderat, teilweise disparat und die Konzepte vage mit Raum für unterschiedliche Projektionen.

Die neue US-Regierung unter Joe Biden hat der Debatte in der Europäischen Union über ihre Souveränität gegenüber den USA und darüber hinaus neuen Schwung verliehen – wenn auch in unterschiedliche Richtungen. Während die einen von einer Rückkehr zu den gewohnten transatlantischen Beziehungen träumen, sehen andere keinen grundlegenden Wandel. Diese Unterschiede sind nicht zufällig und spiegeln die grundlegenden Probleme wider, die die Bemühungen Brüssels um eine unabhängige Rolle in der Weltpolitik kennzeichnen, seit die Debatten über die „strategische Autonomie“ der EU ernsthaft begonnen haben.

„Strategische Autonomie“, „strategische Souveränität“ oder „Resilienz“ sind die derzeit populärsten Begriffe, die in ihrer Allgemeinheit und mit unterschiedlichen Zielsetzungen eines gemeinsam haben: die Selbstbehauptung der Europäischen Union – und ihrer Mitgliedstaaten – in einem internationalen Umfeld zu gewährleisten, das als zunehmend unangenehm und anspruchsvoll empfunden wird.

Selbstbehauptung ist umfassend zu verstehen und umfasst Wirtschaft und Gesellschaft sowie innere und äußere Sicherheit. Strategische Autonomie“ bedeutet vor diesem Hintergrund die Fähigkeit der EU, eigenständig, mit Partnern oder unabhängig Entscheidungen zu treffen und umzusetzen, wobei sie über die notwendigen institutionellen und materiellen Voraussetzungen verfügt. Externe Abhängigkeiten, die diese Fähigkeiten beeinträchtigen, müssen eingeschränkt und gleichzeitig der Einfluss auf die internationale Normen- und Verfahrenssetzung im Sinne der viel zitierten „regelbasierten internationalen Ordnung“ gestärkt werden. In dieser Hinsicht gibt es innerhalb der EU einen Konsens, der sich jedoch schnell verflüchtigt, wenn es um die Details geht. Konsens besteht auch darüber, dass die EU nicht zum Spielball anderer Großmächte – seit Donald Trumps Präsidentschaft auch der USA – werden darf, eine Gefahr, die vor dem Hintergrund globaler Machtverschiebungen immer deutlicher wird. Dass sich im Zuge der strategischen Rivalität zwischen den USA und China ein neuer Bipolarismus abzeichnet, macht die Fähigkeit zum autonomen Handeln umso dringlicher, will man sich nicht auf eine Seite drängen lassen.

Die Debatte über „strategische Autonomie“ hat Mitte 2016 an Fahrt gewonnen – der Begriff taucht bereits sieben Mal in der von der damaligen EU-Außenbeauftragten Federica Mogherini vorgelegten Globalen Strategie 2016 auf. Doch bis heute gibt es unter den Mitgliedsstaaten weder ein gemeinsames Verständnis davon, was „strategische Autonomie“ eigentlich bedeutet, noch welche Ziele damit erreicht werden sollen. Mehr noch, Beobachter beklagen ein „giftiges Gerede“ und einen „Kampf der Narrative“, der angebliche „Transatlantiker“ und „Europäer“ sowie diejenigen, die einen europäischen Bundesstaat anstreben, und diejenigen, die bestenfalls eine europäische Konföderation akzeptieren, spaltet.

Bisher konzentrierte sich die Debatte über „strategische Autonomie“ vor allem auf die Sicherheits- und Verteidigungspolitik, d.h. auf die „harten“ Machtinstrumente. Das ist nicht verwunderlich, denn in diesem Bereich haben die EU und ihre Mitgliedstaaten die größten Defizite. Andererseits verfügt die EU über die größten Machtressourcen im nichtmilitärischen Bereich, im Handel und in der Technologie, im Binnenmarkt und im Euro, der nach dem US-Dollar die zweitwichtigste Währung darstellt, am stärksten im internationalen Zahlungsverkehr. Hier sind auch die institutionellen Voraussetzungen für eine kohärente Politik am weitesten fortgeschritten.

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Dennoch gibt es auch in diesem Bereich gravierende Einschränkungen des autonomen Handelns (auch wenn diese im EU-Jargon selten unter „strategischer Autonomie“ subsumiert werden). So wird die EU bei der Verhängung des „weichen“ Instruments der Sanktionen nur noch von den USA übertroffen. Gleichzeitig ist sie aber immer wieder Opfer von extraterritorialen Sanktionen der USA, denen sie bislang machtlos gegenübersteht. Ein Beispiel ist der Ausstieg Washingtons aus dem Atomabkommen (JCPOA) mit dem Iran, der auch den Handel der EU mit dem Iran einbrechen ließ. Ihre Gegenmaßnahmen erwiesen sich als völlig unwirksam, sei es das reaktivierte „Blocking Statute“ von 1996, das einst eingesetzt wurde, um die US-Sanktionen gegen Kuba zu neutralisieren, um ihre Unternehmen zu schützen, oder sei es INSTEX, das Instrument zur Unterstützung des Handelsaustauschs, mit dem ihre wichtigsten Mitglieder den Handel mit dem Iran über ihr eigenes Zahlungssystem abwickeln wollten. Ähnlich verhielt es sich mit der Nord Stream 2-Pipeline. Zwar stieß das Projekt in Brüssel und bei vielen EU-Mitgliedern, darunter Frankreich, mit Verweis auf die vermeintlich zu große Abhängigkeit von russischer Energie auf wenig Gegenliebe, die US-Sanktionen wurden jedoch einhellig abgelehnt. Doch auch das hat wenig bis nichts gebracht und konnte erst durch einen kostspieligen bilateralen deutsch-amerikanischen politischen Kompromiss im Juli 2021 gelöst werden. Die Androhung von Gegensanktionen gegen amerikanische Unternehmen spielte ohnehin keine Rolle, wäre aber die adäquate Antwort im Sinne eines autonomen Ausgleichs gewesen – wenn auch ohne jede Chance auf Konsens in der EU.

Damit sind wir bei der entscheidenden Achillesferse, die bisher wesentliche Fortschritte in der „autonomen“ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik verhindert hat. Anders als etwa die Handels- und Währungspolitik ist die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU nicht nur rein intergouvernemental organisiert, dem Konsensprinzip folgend und damit meist auf den kleinsten gemeinsamen Nenner reduziert. Sie vereint auch höchst unterschiedliche Staaten, deren Bündnisstatus, militärische Potenziale, Bedrohungswahrnehmungen und strategische Kulturen sich grundlegend unterscheiden, bis hin zur Unvereinbarkeit. Das Ergebnis sind militärische Gesamtausgaben, die in keinem Verhältnis zu den ineffizienten Ergebnissen stehen. Ein aggregierter Verteidigungshaushalt von über 200 Milliarden US-Dollar der 27 Mitglieder im Jahr 2020 finanziert Streitkräfte, die zu klein sind, um ein ausreichendes Spektrum an militärischen Fähigkeiten bereitzustellen, die nur eine geringe Interoperabilität aufweisen und angesichts der überwiegend nationalen Beschaffung durch extrem hohe Ausrüstungskosten, verbunden mit teuren Doppelungen und etwa sechsmal so vielen Waffensystemen wie die USA, belastet sind. Hinzu kommt angesichts der Kostenexplosion moderner Waffensysteme ein fortschreitender Effizienz- und Wettbewerbsverlust in der ebenfalls stark national geprägten Rüstungsindustrie, die sich allerdings auf wenige große Mitgliedsstaaten konzentriert.

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Es besteht ein Konsens darüber, dass Änderungen dringend notwendig sind, aber kein Konsens darüber, wie diese erreicht werden sollen. Das Ergebnis ist ein schrittweiser Prozess, dessen Tempo jeder Schnecke zur Ehre gereicht. Immerhin gibt es seit Sommer 2016 einen institutionellen Rahmen, der die Voraussetzungen für eine kohärentere Verteidigungspolitik schaffen soll. Dazu gehören eine Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO), wie sie bereits im Vertrag von Lissabon (Artikel 42) vorgesehen ist, ein Europäischer Verteidigungsfonds (EEF), die Coordinated Annual Review on Defence (CARD) zum Ausbau der gemeinsamen Verteidigungsplanung, eine Europäische Friedensfazilität (EPF) und erstmals ein mit der NATO abgestimmter EU-Fähigkeitsentwicklungsplan.

Doch selbst diese moderaten Schritte – der Verteidigungsfonds etwa, der gemeinsame Entwicklung und Beschaffung ermöglichen soll, sieht bis 2027 nur 7 Milliarden Euro vor (zum Vergleich: der deutsche so genannte „Digitalpakt“ zur Ausstattung von Schulen mit Computern sieht Ausgaben von 5 Milliarden Euro zwischen 2020 und 2024 vor) – gingen den USA zu weit. Zwar haben sich alle US-Administrationen dem Ziel verschrieben, die europäischen Verteidigungskapazitäten auszubauen, allerdings mit dem Vorbehalt, dass dies nicht autonom geschehen soll. PESCO und insbesondere der Verteidigungsfonds sind daher von Washington mit einer Mischung aus geostrategischen und rüstungsindustriellen Argumenten offen kritisiert worden. Und das ist bei einer Reihe von EU-Mitgliedern, vor allem im Osten, durchaus auf Verständnis gestoßen. Ohne Emanzipation von den USA wird die Autonomie jedoch ihres Wesens beraubt, und ob eine solche Autonomie tatsächlich zu einer Schwächung des amerikanischen Engagements für die europäische Sicherheit und damit zu einer Schwächung der NATO führt, hängt keineswegs nur von der EU ab, sondern im Wesentlichen von der Hartnäckigkeit, mit der die USA ihren dominanten Status quo verteidigen. Der Brexit hat jedoch anschaulich gezeigt, dass derartige Emanzipations- und Abgrenzungsprozesse zu erheblichen Reibungen führen können.

Dass diese eklatante Differenz bisher wesentliche Fortschritte blockiert hat, wirkt sich auch auf das deutsch-französische Tandem aus, das in dieser Frage alles andere als im Gleichschritt ist – trotz der Übereinstimmung in grundsätzlichen Fragen wie der bleibenden Bedeutung der transatlantischen Beziehungen.

Frankreich und insbesondere Emmanuel Macron sind die treibende Kraft hinter den Bemühungen um eine europäische Verteidigungsautonomie. In diesem Sinne forderte Macron in seiner berühmten Sorbonne-Rede im September 2017, dass die EU bis Ende der 2020er Jahre über gemeinsame Verteidigungskräfte, ein gemeinsames Verteidigungsbudget und eine gemeinsame Militärdoktrin verfügen sollte, und schlug als ersten Schritt die Schaffung einer „Europäischen Interventionsinitiative“ vor. Ihr Ziel: eine gemeinsame strategische Kultur durch gemeinsame Operationen in einem kleineren Kreis handverlesener Mitglieder zu schaffen – außerhalb des Rahmens der EU. Gegründet wurde sie im Juni 2018 von neun Staaten – darunter das Vereinigte Königreich und nach langen Verhandlungen auch Deutschland.

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Deutschlands Fokus liegt dagegen weiterhin auf PESCO, dem umfassenden Kooperationsrahmen, dem im Dezember 2017 fast alle EU-Mitglieder (mit Ausnahme von Dänemark und Malta sowie dem damaligen Vereinigten Königreich) beigetreten sind, dessen operativer Ertrag aber gelinde gesagt bescheiden ist. Der „Strategische Kompass“, den Deutschland während seiner EU-Ratspräsidentschaft 2020 ins Leben gerufen hat, um auf eine Harmonisierung der strategischen Kulturen bis 2022 hinzuarbeiten, zielt in die gleiche Richtung – allerdings diskursiv und nicht operativ, wie Paris es bevorzugt. Im Gegensatz zu Frankreich und seinem auf Exklusivität und pragmatische Effizienz ausgerichteten Ansatz verfolgt Deutschland weiterhin seinen traditionellen inklusiven, auf breiter Partizipation basierenden Ansatz und nimmt dabei erhebliche Effizienzverluste in Kauf. Hier zeigt sich das klassische Integrationsdilemma der EU in neuer Form, denn Effizienz und Partizipation stehen im Widerspruch zueinander und müssen in eine teilweise prekäre Balance gebracht werden. Im Hinblick auf die strategische Autonomie öffnet der integrative Ansatz auch die Tür für Blockaden durch eine externe Macht – die USA.

Dass dies auch im Interesse bedeutender Teile der politischen Klasse in Deutschland liegen könnte, machte die deutsche Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer deutlich, als sie einen Tag vor den Wahlen mit Blick auf eine neue Regierung in den USA dekretierte: „Die Illusionen einer europäischen strategischen Autonomie müssen ein Ende haben: Die Europäer werden nicht in der Lage sein, die entscheidende Rolle Amerikas als Sicherheitsgeber zu ersetzen.“ Macron wies diese Intervention sofort als „Fehlinterpretation der Geschichte“ zurück und wies darauf hin, dass die deutsche Bundeskanzlerin nach seinem Eindruck eine andere Auffassung vertrete. Und tatsächlich machte die Verteidigungsministerin wenig später einen Rückzieher, als sie verkündete, dass „wir europäischer werden müssen, um transatlantisch zu bleiben“ und relativierte: „Die Idee der europäischen strategischen Autonomie geht zu weit, wenn sie die Illusion nährt, dass wir Sicherheit, Stabilität und Wohlstand in Europa ohne die NATO und ohne die USA gewährleisten können.“

Eine solche Kakophonie ist nicht untypisch für die EU. Während die Logik der strategischen Autonomie darauf beruht, die EU als unabhängigen Pol in einer multipolaren Welt zu etablieren, bleiben die konkreten Schritte bescheiden, teilweise uneinheitlich, und die Konzepte vage und lassen Raum für unterschiedliche Projektionen. Das Ziel der strategischen Autonomie etabliert sich jedoch in immer mehr Dimensionen als Maßstab für einzelne Politikmaßnahmen und entfaltet so allmählich sein eigenes Gewicht. Zumindest diskursiv schafft es sich eine eigene Realität, deren konkrete Ausgestaltung in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorerst offen bleibt. Dennoch sollten Partner und Gegner die Bemühungen nicht als heiße Luft abtun. Denn richtige Diplomatie zeichnet sich bekanntlich dadurch aus, dass sie sich auf alle Eventualitäten vorbereitet, während sich die öffentliche Diplomatie darauf beschränkt, lediglich Urinstinkte zu bedienen.

Von Hans-Joachim Spanger / Valdai Club

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