Warum die ASEAN den Mekong wie das Südchinesische Meer behandeln sollten

Die Foren des südostasiatischen Blocks haben dazu beigetragen, das chinesische Durchsetzungsvermögen im umstrittenen Südchinesischen Meer auszugleichen. Aber im Mekong-Becken, wo China die Kehlen der Hälfte der ASEAN in seinen Händen hält, ist es durch seine Spaltungen ungeschützt.

Von Bilahari Kausikan / SCMP

Die Mitgliedschaft in der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) ist zu gleichen Teilen zwischen Festland- und Seestaaten aufgeteilt. Die strategische Ausrichtung der ASEAN war jedoch historisch gesehen auf das Meer ausgerichtet. Vier der fünf Gründungsmitglieder sind Seestaaten. Die ASEAN wurde gegründet, um die Küstenwege eines lebenswichtigen Seewegs zu stabilisieren und zu verhindern, dass diese Länder in die Schlachtfelder des Kalten Krieges auf dem Festland hineingezogen werden.

Die Ausweitung der ASEAN nach dem Kalten Krieg auf alle übrigen Festlandstaaten änderte nichts an ihrer maritimen Ausrichtung. Die ASEAN verbringt viel Zeit damit, über das Südchinesische Meer zu diskutieren weil es eine entscheidende Frage ist, nicht nur für Südostasien, sondern weltweit. Die ASEAN erörtert jedoch fast nie Fragen zum Mekong-Becken. Dennoch durchzieht der Mekong die Hälfte der Mitglieder der ASEAN.

Foren und Organisationen des Mekong-Beckens sind nur lose mit der ASEAN verbunden. Nicht-Anrainer-ASEAN-Mitglieder haben, wenn überhaupt, nur minimales Interesse an ihren Arbeiten und nehmen im Allgemeinen nicht teil. Mitglieder aus den Anrainerstaaten versuchen manchmal, den Rest der ASEAN für Mekong-Fragen zu interessieren, aber sie stoßen nur auf den Anschein eines höflichen Interesses. Dies stellt ein gefährliches Scheitern der strategischen Vorstellungskraft der nicht an den Ufern des Mekong gelegenen ASEAN-Mitglieder dar. Sie müssen einen engen transaktionalen Ansatz in Bezug auf Mekong-Fragen aufgeben und Südostasien ganzheitlich als ein strategisches Theater betrachten.

Der Mekong verbindet Südostasien mit Kontinentalasien. Der Fluss zwingt einer ansonsten kulturell und politisch vielfältigen Gruppe südostasiatischer Festlandländer eine gewisse geopolitische Kohärenz auf und unterscheidet sie von der amorphen breiteren asiatischen Landmasse. Das „südostasiatische Festland“ kann ebenso treffend als „Mekong-Südostasien“ bezeichnet werden. Der Mekong mündet schließlich in das Südchinesische Meer und verbindet das Festland mit dem Meer. Die Trennung von Land und Meer ist künstlich und nicht tragfähig.

Eine der Hauptaufgaben der ASEAN besteht darin, den Ländern Südostasiens dabei zu helfen, ihre Autonomie inmitten der Konkurrenz der Großmächte zu bewahren, die eine der unausweichlichen Realitäten der Region ist. Die ASEAN tut dies: Erstens, indem sie die Beziehungen zwischen ihren Mitgliedern so gestaltet, dass die Möglichkeit für Großmächte minimiert wird, intraregionale Fragen zur Durchsetzung ihrer eigenen Interessen zu nutzen. Zweitens, und das ist noch wichtiger, durch die Förderung eines Gleichgewichts zwischen den Großmächten, denn kleine Länder können ihre Autonomie nur erhalten, wenn sie sich in den Zwischenräumen der Beziehungen zwischen den Großmächten bewegen.

Gleichgewicht“ ist nicht nur zwischen den Vereinigten Staaten und China zu verstehen. Diese Beziehung ist eine zentrale Realität. Aber die Beziehungen zwischen den USA und China sind nicht die ganze Realität. Das „Gleichgewicht“, das die ASEAN zu fördern sucht, ist eine omnidirektionale und multipolare Überlagerung der Beziehungen zwischen den USA und China, die alle Länder umfasst, die ein Interesse an Südostasien haben. Die wichtigsten sind Japan, Indien, Australien, Südkorea, Russland und einige europäische Länder.

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Die USA und China gehören offensichtlich in eine andere Kategorie als diese Länder. Aber ein omnidirektionales und multipolares Gleichgewicht maximiert den Handlungsspielraum für kleine Länder weit mehr als eine einfache bipolare Struktur, auch wenn nicht alle Pole gleich schwer sind. ASEAN-geführte Foren wie das ASEAN-Regionalforum (ARF), der Ostasien-Gipfel und das Treffen der ASEAN-Verteidigungsminister-Plus fördern diese Art von Gleichgewicht, weil sie Ländern außerhalb Südostasiens einen legitimen Anker in unserer Region geben.

Die ASEAN hat sich auf See besser geschlagen als an Land. Die Situation im Südchinesischen Meer ist eine Pattsituation. Die Chinesen machen nach wie vor ungeheuerliche Ansprüche ohne völkerrechtliche Grundlage. Die chinesische Küstenwache und Marine verhalten sich oft aggressiv. Aber China hat die USA und ihre Freunde und Verbündeten nicht davon abgehalten, im, durch und über das Südchinesische Meer zu operieren, um eine auf Regeln basierende Ordnung zu unterstützen. Die jüngste Stationierung von zwei amerikanischen Flugzeugträgern war ein deutliches Zeichen dafür, dass China sie nicht aufhalten kann, ohne einen Krieg zu riskieren. Immer mehr Länder aus der ganzen Welt haben ihre Besorgnis über das Verhalten Chinas zum Ausdruck gebracht. Das Südchinesische Meer ist jetzt ein Thema von internationaler Bedeutung, und kein ASEAN-Klägerstaat kann isoliert und gezwungen werden, auf seine Ansprüche zu verzichten.

Dies ist nicht allein auf die Bemühungen der ASEAN zurückzuführen. Dennoch hat die Beibehaltung eines minimalen formellen Konsenses über das Südchinesische Meer durch die ASEAN, die Ablehnung der verhängnisvollen Idee, dass die Wasserstraße nur die Angelegenheit von Anrainerstaaten sei, und der Widerstand gegen den chinesischen Druck, eine Diskussion der Frage in Foren unter der Führung der ASEAN zu vermeiden, sicherlich zu diesem Ergebnis beigetragen. Der strategische Stillstand im Südchinesischen Meer ist nicht ideal, aber gut genug.

Die Geopolitik des Mekong-Beckens

Im Gegensatz dazu ist die Geopolitik des Mekong-Beckens gegen die ASEAN-Anrainerstaaten gerichtet. Die Kontrolle Pekings über den Oberlauf des Mekong und die Kaskade von Staudämmen, die es gebaut hat oder gerade baut, verleiht China einen bedeutenden Einfluss. Dies sollte für die ASEAN als Ganzes von Bedeutung sein. Wenn China die Kehlen der Hälfte der ASEAN in seinen Händen hält, ist die – bereits in Frage gestellte – „Zentralität“ der ASEAN prekär. Die Organisationen und Foren des Mekong-Beckens fördern nicht die Art von omnidirektionalem multipolarem Gleichgewicht, wie es in den von den ASEAN-Staaten geführten Foren besteht. Es ist fraglich, wie gut sie die Beziehungen zwischen den ASEAN-Anrainerstaaten managen, deren Staudammprojekte an den Nebenflüssen des Mekong sich gegenseitig potenziell genauso bedrohen wie chinesische Staudämme.

Fast alle Mekong-Organisationen umgehen das zentrale geopolitische Thema: die Wasserwirtschaft. Dies betrifft eine Reihe entscheidender Fragen, insbesondere die Ernährungssicherheit. Die Mekong-Flusskommission befasst sich mit der Wasserbewirtschaftung, aber China ist kein Mitglied, und die Kommission ist praktisch machtlos. Das internationale Bewusstsein für die Probleme des Mekong-Beckens ist gering, außer bei einer begrenzten Gruppe von Spezialisten, die hauptsächlich miteinander sprechen.

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Das aktivste Forum im Zusammenhang mit dem Mekong, die Lancang-Mekong Cooperation (LMC), wird von China dominiert. Peking nutzt die LMC und ihren neuen internationalen Land-See-Handelskorridor, der Teil der „Belt and Road“-Initiative ist, um Westchina mit den ASEAN-Staaten zu verbinden. Dies ist potenziell sehr vorteilhaft für die ASEAN, wenn dies im Kontext eines strategischen Gleichgewichts und eines auf internationalen Regeln basierenden Rahmens geschieht, der es den ASEAN-Anrainerstaaten ermöglicht, sich zu behaupten und nicht überwältigt zu werden.

Die USA, Japan, Südkorea und Australien haben Interessen im Mekong-Becken. Indien ist eine angrenzende Kontinentalmacht. Angesichts der geographischen Zwänge und ihrer anderen Prioritäten spielen diese Länder gegenüber China nur eine untergeordnete Rolle. Aber wenn sie ihre Bemühungen besser koordinieren, sind sie zusammengenommen potenziell nicht unbedeutend. Wie im Südchinesischen Meer kann selbst ein asymmetrisches multipolares Gleichgewicht Manövrierspielraum für die ASEAN schaffen. Aber die ASEAN kann von keinem dieser Länder erwarten, dass sie ihr Engagement im Mekong-Becken besser koordinieren oder intensivieren, wenn die ASEAN als Ganzes dies nicht selbst tut.

Das vorrangige strategische Interesse der USA, Japans, Australiens, Indiens und anderer Länder Südostasiens ist die Freiheit der Navigation für zivile und militärische Schiffe zwischen dem Pazifik und dem Indischen Ozean. Sie könnten dieses Interesse durchaus sichern, indem sie untereinander oder einseitig zusammenarbeiten. Die USA haben die Fähigkeit, dies allein zu tun, und die anderen Länder könnten sich durchaus auf einen Freifahrtschein einlassen. Dass diese Länder jetzt die ASEAN unterstützen, ist keine Notwendigkeit, sondern eine Wahl. Wenn die Hälfte der ASEAN-Staaten unter die Herrschaft Chinas gerät, könnte es sich für sie nicht lohnen, die ASEAN-Staaten in Betracht zu ziehen, und sie könnten durchaus andere Entscheidungen treffen.

Was vor fast einem halben Jahrhundert in der Straße von Malakka geschah, ist eine warnende Geschichte. 1971 wurde Indonesien und Malaysia erklärten gemeinsam, dass die Straße von Malakka (und Singapur) keine internationale Wasserstraße sei. Sie erkannten zwar an, dass sie für die unschuldige Durchfahrt genutzt wurde, doch handelte es sich dabei um die Behauptung der Souveränität der Küstenstaaten über einen lebenswichtigen und viel genutzten Seekorridor. Als Reaktion darauf schickten sowohl die 7. Flotte der USA als auch die Pazifikflotte der Sowjetunion Kriegsschiffe zur Durchquerung der Meerenge und lehnten den Souveränitätsanspruch öffentlich und dramatisch ab. Und denken Sie daran, dass sie damals erbitterte Gegner des Kalten Krieges waren. Indonesien und Malaysia konnten nur zusehen.

Größe und Kontinuität werden China immer einen bedeutenden Einfluss auf das Festland verleihen. Das ist eine Tatsache des Lebens. Aber die ASEAN müssen nicht nur hilflos darauf warten, an den Rand gedrängt zu werden. Es gibt immer etwas, das getan werden kann. Es ist axiomatisch, dass kleine Länder, die mit einem großen Land zu tun haben, so viele andere Länder wie möglich in diese Beziehung einbeziehen sollten.

Es gibt drei Dinge, die die ASEAN gemeinsam tun könnte:

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Erstens, die nächste Phase einer ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft (AEC) beschleunigen und die nationalen Wirtschaftsreformen vorantreiben, um die Rolle Südostasiens als zumindest teilweise Alternative zu China in globalen Lieferketten zu stärken und zu festigen. In geopolitischer Hinsicht werden eine substanzielle AEC und unternehmensfreundliche Reformen wichtige Ankerpunkte sein, um andere wichtige Länder in unserer Region engagiert zu halten. Dies wird es den ASEAN ermöglichen, die Vorteile der Nähe zu China zu nutzen und gleichzeitig die Risiken für die Autonomie zu minimieren.

Zweitens sollten die ASEAN die Führung übernehmen, um strategische Kohärenz in der Art und Weise herzustellen, wie unsere Dialogpartner das Festland und den maritimen Bereich Südostasiens einbinden. Die ASEAN sollten sie ermutigen, Südostasien als einen strategischen Schauplatz zu betrachten. Wenn die ASEAN dies nicht tun, wer tut es dann? Warum nicht zunächst einmal die geopolitischen Implikationen der Fragen des Mekong-Beckens gemeinsam mit dem Südchinesischen Meer im Rahmen von ARF, EAS und ADMM-plus erörtern?

Drittens, und das ist das Entscheidende, sollten die plurilateralen und bilateralen Abkommen, die sich auf den Mekong konzentrieren, in einen breiteren Rahmen des Völkerrechts gestellt werden, insbesondere im Hinblick auf die Wasserwirtschaft. Das UN-Übereinkommen über das Recht der nichtschiffahrtlichen Nutzung internationaler Wasserläufe ist ein solcher Rahmen. Aber in der ASEAN ist nur Vietnam Vertragspartei. Die offensichtliche Gleichgültigkeit der anderen ASEAN-Mekong-Anrainerstaaten gegenüber dieser UN-Konvention ist verblüffend. Aus offensichtlichen Gründen ist China ihr nicht beigetreten und zieht es vor, solche Angelegenheiten bilateral zu regeln. Aber die ASEAN sollte einen breiteren Rahmen des Völkerrechts unterstützen, so wie die ASEAN das UNCLOS im Südchinesischen Meer unterstützt.

Eine kürzlich durchgeführte wissenschaftliche Studie hat behauptet, dass chinesische Staudämme in Vietnam, Laos, Kambodscha und Thailand das Wasser zurückgehalten und die Dürre verschärft haben. Ob man mit dieser Schlussfolgerung übereinstimmt oder nicht, die Studie zeigt zumindest, dass diese Möglichkeit besteht. Der Mekong berührt existentielle Fragen. Und dies gilt insbesondere für die kleineren Volkswirtschaften auf dem Festland, Laos und Kambodscha. Ganz gleich, wie gut die Beziehungen gegenwärtig auch aussehen mögen, es wäre äußerst unklug, die Kontrolle existenzieller Fragen ganz und gar einem anderen Land anzuvertrauen.

Siebzehn Länder in Eurasien haben Flüsse, die auf chinesischem Territorium entspringen. Viele sind besorgt über die Verwundbarkeit, die sich aus der chinesischen Kontrolle der Oberläufe dieser Flüsse ergibt. Anstatt sich der UN-Konvention zu entziehen, sollten die ASEAN-Anrainerstaaten ihr beitreten und die Bemühungen anführen, diese und andere qualifizierte Länder zu ermutigen, diesem Beispiel zu folgen. Dies ist eine natürliche Gruppe von Unterstützung, die in Notfällen potenziell mobilisiert werden könnte. Zumindest wird dieses Bemühen das Mekong-Becken dem Licht der internationalen Prüfung aussetzen. Niemand muss in der Dunkelheit verdursten.

Bilahari Kausikan ist der ehemalige Staatssekretär des Außenministeriums von Singapur. Dies ist ein redaktionell bearbeiteter Auszug aus einem Vortrag, der auf dem ASEAN-Forum über subregionale Entwicklung gehalten wurde, das vom vietnamesischen Außenministerium am 14. Juli 2020 in Hanoi organisiert wurde.

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